Staatswirtschaft oder Privatwirtschaft?

von Dr. Pablo Mentzinis

In Deutschland besteht ein ordnungspolitischer Grundkonsens, weite Teile der so genannten Daseinsvorsorge – wie Rundfunk, Telekommunikation oder die Energieversorgung – in private Hände zu legen und auch dort zu belassen.

Ausdrückliche Regelungen über die Grenzen der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der Öffentlichen Hand finden sich etwa in den Gemeindeordnungen: Demnach ist die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Kommune nur zulässig, wenn der beabsichtigte Zweck nicht ebenso gut und wirtschaftlich durch ein anderes (ein privatwirtschaftliches Unternehmen) erfüllt wird oder erfüllt werden kann.

Weit über den Bereich der konkret betroffenen kommunalen Behörden und Verwaltungen hinaus wird dadurch eine grundlegende ordnungspolitische Wertung unserer Rechtsordnung deutlich: Die Verwaltung soll verwalten und ihre Aufgaben mit Steuermitteln erfüllen. Eine weitere erwerbswirtschaftliche Betätigung muss aber die Ausnahme von der Regel bleiben.

Ordnungspolitischer Rahmen

Diese grundlegende ordnungspolitische Vermutung zugunsten der Privatwirtschaft gilt aber nur noch eingeschränkt für die informations- und telekommunikationstechnischen Dienstleistungen (ITK-Dienstleistungen), denn diese Aufgaben werden immer häufiger in Form von Eigenrealisierungen durch Behörden, Einrichtungen oder Abteilungen innerhalb der Öffentlichen Verwaltung erbracht.
Mehr noch: Die Öffentliche Hand geht verstärkt dazu über, IT-Integrations-, Beratungs- und sonstigen Dienstleistungen – auch im Wettbewerb zu privatwirtschaftlichen Lösungen – anzubieten.

Denn immer mehr Behörden, Abteilungen oder sonstige Einrichtungen innerhalb der Öffentlichen Verwaltung werden angehalten, so genannte Drittgeschäfte zu entwickeln, also über den Rechtskreis des jeweiligen Dienstherren (Land, Bundesministerium, Zweckverband) hinausgehend an öffentlichen Ausschreibungen anderer öffentlicher Auftraggeber teilzunehmen – im Wettbewerb zu Behörden und auch im Wettbewerb zur Privatwirtschaft.

Eigenentwicklungen sind unwirtschaftlichBund, Länder und selbst Kommunen oder kommunale Einrichtungen sowie Zweckverbände entwickeln eigene Softwareprodukte, etwa zum Content Management oder zum Dokumentenmanagement. Private Anbieter kommen daher hier nicht mehr zum Zug, obwohl sie vergleichbare Lösungen und Produkte anbieten. Dadurch treten die öffentlichen IT-Lösungen in den meisten Fällen in Wettbewerb zu bereits bestehenden und vielfach bewährten Lösungen aus dem privaten Sektor, die von Unternehmen mit weithin ähnlichen Aufgaben – wie etwa Versicherungen oder Banken – bereits seit Langem erfolgreich eingesetzt werden.

Sind spezifische Lösungen für Behörden erforderlich?

Zugunsten der öffentlichen Eigenentwicklungen wird zumeist ins Feld geführt, dass die speziellen öffentlichen und hoheitlichen Aufgabenstellungen zum einen spezifische Lösungen erfordern und aufgrund der besonderen Sicherheitsanforderungen nur behördeneigene Lösungen in Betracht kommen könnten.

Für einige bestimmte, eng umgrenzte Aufgabenstellungen, die tatsächlich hochsensible vertrauliche Informationen betreffen, ist diese Argumentation nachvollziehbar; der bei weitem größere Teil der Eigenentwicklungen entspricht diesen Anforderungen aber nicht. Vielmehr erstellen und vertreiben Öffentliche Einrichtungen Softwarelösungen, die den rein privatwirtschaftlichen Lösungen in funktionaler Hinsicht entsprechen.

Wettbewerbsvorteile durch Rechtsform

Viele dieser Einrichtungen bieten ihre Leistungen als Anstalten des Öffentlichen Rechts an. Hiermit gehen die für Anstalten des öffentlichen Rechts typischen Privilegierungen einher wie die Anstaltslast, wonach der Anstaltsträger, also das Bundesland, für Ausfälle seiner Anstalt geradestehen muss. Selbst wenn diese Gewährträgerhaftung im Einzelfall nicht bestehen sollte, wird jedenfalls die Bonität des Geschäftspartners „öffentliche Anstalt“ besser bewertet werden als die Bonität einer privaten „GmbH“. Es überrascht daher nicht, dass viele Öffentlichen Einrichtungen im Internet mit ihrer Rechtsform werben, um diesen Wettbewerbs- Vorteil zu nutzen.

Wettbewerbsvorteile bei öffentlichen AusschreibungenAuch in öffentlichen Ausschreibungen bewerben sich öffentliche ITK-Dienstleister – erfolgreich. Grundsätzlich ist der Umstand, dass öffentliche ITK-Dienstlelster so wettbewerbsfähig sind, dass diese sich in öffentlichen Ausschreibungen gegen privatwirtschaftliche Unternehmen durchsetzen können eine gute Botschaft, denn hieraus kann gefolgert werden, dass der Öffentliche Sektor wettbewerbsfähig ist.

Leider besteht zwischen öffentlichen und privaten Dienstleistern bei öffentlichen Ausschreibungen aber keine Chancengleichheit. Für den öffentlichen Auftraggeber, der einen leistungsfähigen und finanzkräftigen Geschäftspartner sucht, dürfte die Absicherung durch eine Anstalt des öffentlichen Rechts und damit durch den potenziellen Rückgriff auf öffentliche Steuermittel ein wichtiger Faktor bei der Wahl seines Auftragnehmers sein. Demgegenüber sind private Unternehmen als Auftragnehmer gezwungen, über Bürgschaften ausreichende Sicherheiten für den Auftraggeber zu schaffen, Die Gebühren für entsprechende Bürgschaften verteuern entsprechende private Softwareprodukte. Schließlich können öffentliche Dienstleister Leistungen zu Tagessätzen anbieten, die durch mittelbare (Gehalts- Gefüge des öffentlichen Dienstes) und unmittelbare (nicht vollkostendeckende Kalkulationen) Subventionen unter den Marktpreisen bleiben können.

Eigenrealisierungen gefährden Exportchancen für SoftwareDurch Eigenrealisierungen werden die Exportchancen gerade für nationale Anbieter von eGovernment-SoftwareLösungen gefährdet. Denn zum einen bricht die inländische Nachfrage weg und überdies aber auch Referenzen für das mögliche Exportgeschäft. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie engagiert sich bei der Initiative Media@Komin Transfer, um den Transfer erfolgreicher kommunaler eGovernment-Lösungen im Ausland zu begleiten; unbeachtet dessen wird das bestehende Exportgeschäft durch Eigenrealisierungen der Öffentlichen Hand und insbesondere durch das so genannte Drittgeschäft zunehmend gefährdet.

Kompetente öffentliche Auftraggeber erforderlich

Zu Recht wird von öffentlicher Seite darauf hingewiesen, dass die Komplexität von lT-Projekten auch hinreichend kompetente Auftraggeber erfordert. Aus Sicht der lT-Wirtschaft ist es mehr als wünschenswert, Partner zu haben, die die Chancen aber auch die Risiken von lT-Projekten realistisch einschätzen können. Die notwendige Kompetenz kann einerseits projektbezogen durch entsprechende externe Berater eingekauft werden oder bei einem entsprechend hohen und kontinuierlichen Bedarf auch behördenintern aufgebaut werden. Die Grenzen sind fließend, klar dürfte aber sein, dass für strategische Aufgaben deutlich weniger Personal erforderlich ist als für operative Aufgaben. Benötigt werden kompetente öffentliche Auftraggeber, keine kompetenten öffentlichen Auftragnehmer.

Aufgabenkritik muss ernst genommen werden

Im Regierungsprogramm „Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovationen“ vom September 2006 hat die Bundesregierung die Bedeutung einer regelmäßigen und nachhaltigen Aufgabenkritik unterstrichen. Diese Aufgabenkritik muss auch und gerade bei neuen Aufgabengebieten greifen und klären, ob neue Aufgaben tatsächlich von der Öffentlichen Hand erbracht werden müssen. Nicht alles, was der Staat will und kann, muss er auch machen. Entsprechende Rahmenbedingungen bestehen auf vielen Ebenen, etwa auch für öffentliche Anstalten. Vielmehr ist wirtschaftliches staatliches Handeln grundsätzlich subsidiär und soll nur dort Impulse — etwa durch Forschungsförderung oder öffentliche Aufträge geben – wo sich ohne eine entsprechende Förderung noch kein Markt entwickeln kann.

Quelle: eGovernment Kompendium 2007 (Seite 23)

Der Autor ist Bereichsielter Public Sector bei der BITKOM – Bundesverband Informationswirtschaft Telekommunikation und neue Medien e.V.